转变政府监管模式，促进中小企业发展

　　                                          周 玲

     中小企业是指规模较小或处于创业阶段和成长阶段的企业，在世界各国尤其是发达国家经济发展过程中，中小企业特别是小型微型企业在增加就业、促进经济增长、科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义，其发挥着大企业难以替代的作用，在促进就业发展，提供就业机会、保持社会稳定等方面的作用都非常明显。

　　2010年下半年以来，受国内外复杂多变的经济形势影响，全国各地中小企业面临经营压力大、成本上升、融资困难和税费偏重等问题，小型微型企业尤为突出。面对新情况，必须采取针对性更强的政策措施。为帮助中小企业特别是小型微型企业应对挑战，提振信心，稳健经营，提高盈利水平和发展后劲，增强可持续发展能力，实现健康发展，2012年4月19日，国务院发布了《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发〔2012〕14号），并把2012年定为 “中小企业服务年”。

　　“十二五”是小型微型企业转型成长的关键时期，国家发改委、财政部、工信部和商务部在内的多个部委密集出台了一系列针对中小企业的扶持政策。从税收、财政、金融以及在市场准入等方面解决各项难题，进一步促进中小企业的健康发展。政府各部门都齐抓共管，为当地中小企业发展积极研究采取更有针对性的政策措施，支持小型微型企业健康发展，加强监督检查和政策研究并将帮扶政策落在实处，创造有利于小型微型企业发展的良好环境。

　　一、我市中小企业现状

　　近年来，南宁市中小企业保持较快发展势头。2010年，全市中小企业完成总产值1443.13亿元，同比增长31.35%，是2005年的3.12倍，占全部工业总产值的96.03%。中小企业已成为南宁工业发展的重要力量。

　　中小企业的快速发展，增强了南宁工业经济的整体实力，南宁市政府出台了《南宁中小企业成长工程实施方案》，到2013年，南宁规模以上中小企业总产值实现增长30%以上，南宁将围绕4个重点中小企业产业集群培育和发展一批竞争力强、带动能力大的小巨人型企业，完成200户具有成长潜力的微型企业成为中小型企业，新增规模以上工业企业70家以上，新增亿元工业企业30家以上。目前，南宁市工业主要以机械与装备制造、铝加工、建材、造纸、化工、农产品加工业为主导，截止2012年6月底，全市共有工业企业总数40000多家（其中规模以上工业企业1200多家）。食品生产单位1167家，约占全区的四分之一。

　　二、监管模式种类分析

　　按照目前的管制法规，一个单项的执行项目由一些行政管理部门按各自职能共同执法，这意味着可由多个部门共同担当企业质量管制主体。这些机构之间职能交叉，职权重叠，互不协调，各自为政，有利可图之时蜂拥而上，有了责任则推诿扯皮。

　　其实，在政府管制的实施中，至少要有三个相互独立的主体，即决定对企业进行管制的立法机构、具体实施企业管制的行政执行机构以及被管制的对象。尽管这三者相互之间有千丝万缕的联系，但在法律概念上必须是完全相互独立的三个主体完成其独立的使命，在实施管制的过程中扮演不同的角色。实际上，目前的政府管制并不是通过三个相互独立的主体来共同完成的，而是三位一体，彼此间缺乏必要的制度制衡。在这种体制之下，管制者与被管制者很容易结成同盟，形成行政性垄断，官商合谋，利用管制权来阻止市场竞争，共同瓜分市场剩余和垄断利润，加大消费者成本。

　　目前，我国对企业的监管采用的是“一个监管环节由一个部门监管”的原则，采取“分段监管为主，品种监管为辅”的“分田制”监管模式，此种监管模式存在以下几种问题：第一，监管体系不协调。呈分散设置，监管力量和监管资源分散，职能交叉重叠，很难形成合力。由部门本位主义导致部门职责不清，职权冲突，责任无从追究，从而不作为和乱作为现象时有发生。国家进行的几次调整都只是职能上的调整，而未从根本上解决监管体制、法制、机制等一些深层次矛盾和问题。第二，法律体系不健全。由于监督体制不顺，不同的部门强调各自依照的法律法规，，很难将分散在各有关部门之间的执法权力有机地统一、整合起来，出现了一些监管法律上的盲区及误区，主要表现为执法依据不充足、执法主体不明确，甚至出现法律监管的空白点。第三，标准体系不完善。目前我国执行的安全标准与国际通用标准相差较大，大多制定于上个世纪六七十年代，很不完善，地方标准与企业标准未能填补空白。第五，普法体系滞后。我国的企业从业人员、广大人民群众的质量安全意识、食品安全知识淡薄。食品生产者、加工者、经营者过度追求利润，偷工减料、以次充好；消费者只图价廉不求物美等现象具有普遍性。

　　另一方面，部门之间交叉重复执法增加了企业负担，例如中秋节前，在很短的时间内，诸多的部门都去对月饼生产进行检查，包括工商、税务、消防、卫生、质监、食监等监管部门，不但影响企业的正常生产经营、还使企业忙于接待应酬，增加了经济成本，因为这种检查，各行政机关总能在自己的职权范围内找出一些相关的法律依据。企业成本的增加，必然会导致利润降低，提高产品价格虽然是保证利益最大化的办法，但企业的竞争性则决定了企业会选择降低产品成本而不是提高价格来拉平损失，这样一来，原材料质量降低，生产出来的产品质量不保，直接导致检验出现更多的不合格，监管部门加大处罚力度，企业亏损增加，如此恶性循环，誓必导致企业越管越差，问题越来越多，部份中小型企业倒闭破产，工人失业流向社会，社会不稳定因素增加……从而引发别的社会问题。

　　三、促进我市中小企业发展的几点思考

　　1、整合政府职能，“深圳模式”亟待推广

　　发达国家在其长期的企业监管过程中普遍认识到,企业对产品的生产到消费是一个有机、连续的过程,因此对各类企业的监督管理不能人为地割裂,认为应对包括生产、加工、包装、储运、销售和进出口等的食品生产流通各个环节实行全程监管,以食品企业为例，即强调要从农业投入品开始,对食品由生产到消费的各个环节进行管理,并且尽可能地减少监管机构的数量,由尽可能少的监管机构负责对食品安全的监督管理。从理论上来说，为保证食品安全监管的有效性，应该由一个独立的专业监管机构负责食品安全的监管。

　　可是目前各部门机构设置自成体系，职能分散，整合监管资源工程量十分巨大，包括检测资源的整合、监管信息的共享、相关科技资源平台的建立、法律法规制度的统一、技术标准和认证体系的完善、监管职能和机构的整合，并非一朝一夕所能转变。在如此繁复的调整工程中，最为首要的、又是突破口的无疑还是政府监管机构和职能的整合。2009年８月，深圳市市场监督管理局的成立，在备受关注的深圳政府机构改革中尤为引人注目，其将原工商、质监、知识产权三个部门职能整合，并将原卫生部门负责的餐饮环节食品安全监管、原贸工部门的酒类监管划入，原物价部门的价格监督检查职能保留下来，形成了３＋３的职能格局。对于整合后的职能，不是简单的叠加，而是有机的整合，原有的市场监管模式存在部门职能边界不清、部门协调难度大、各监管环节衔接不好的问题。组建市场监管局，不是为改革而改革，而是市委市政府站在全局发展的高度，为加强市场监管，促进深圳市场经济体制的成熟与完善作出的重大决策。机构成立后，市场监管局迅速理清思路，按照改革的既定思路积极创新求变，实现了市场监管执法的统一，市场准入和窗口服务的统一，产商品质量监管的统一，食品安全监管的统一和技术，专利、标准、商标服务的统一，用“五个统一”统领全局，提高市场监管的整体效能，更好地服务深圳经济社会发展大局。

　　新形势下的市场监管工作新模式，无疑将对营造一个宽松、和谐、公平、有序的创业环境、市场环境和营商环境发挥重要作用，全国推广，势在必行。

　　2、推行“抓大壮小扶微”，转变监管观念

　　“抓大壮小扶微工程”的政策选择，不但要求政府部门积极提高本地区的创业活力，使小企业能源源不断地生长出来，而且要求政府能通过政策扶持，使得小企业逐步成长壮大。 一方面，市政府鼓励成长型小企业积极改造技术装备，对于符合条件的设备改造项目，经市政府有关部门考核验收，可按设备投资额给予适当补助。另一方面，鼓励成长型小企业依托大专院校、科研院所开发新产品或采用先进技术和工艺改造传统产品。第三，鼓励中小企业向大企业学习，严把大企业质量关，对于大企业的监督应当从严，坚决避免对大企业不敢管，管不着，发现问题不敢处理，处理不到位的情况发生，因为大企业身为行业带头人，其无论在生产流程、产品质量及企业管理方面都是行业模范，是中小企业学习的对象，所以大企业在企业管理的各环节更应该严格遵守各项制度并严格落实贯彻，倘若无视产品质量安全，其生产出的不合格产品量以及造成的社会影响是一般中小企业的上百甚至上千倍，直接或间接导致的安全隐患和严重后果不容小觑。

　　3、发扬特色文化，培育优势产业

　　2011年全市工作指出，要实施工业主导战略，以项目建设、园区建设和技改投资为抓手，继续打好工业经济振兴攻坚战。围绕园区建设和重大项目奋力攻坚，着力推进工业经济振兴，加快构建区域性现代加工制造业基地。

　　南宁市着力打造六大特色产业基地。分别是：以南南铝加工铝合金板带型材等重大项目为核心，引导铝加工产业向江南工业园集聚发展，打造铝加工基地；以广发重工搬迁技改项目及五菱桂花专用车生产项目为契机，集聚发展专用汽车、新能源客车、电力电气设备等制造业，打造中重型机械装备制造基地；推进南化搬迁、绿洲化工年产30万吨烧碱和32万吨聚氯乙烯等项目建设，延伸发展氯碱化工与北钦防石化产业配套的精细化工产业链，打造循环经济特色明显的化工产业基地；以台湾麦斯集团鞋类制品及皮革制品项目建设为龙头，引进皮革、鞋类、箱包、服装及各种原辅材料企业进入南宁—东盟经开区发展，打造轻纺加工贸易基地；围绕富士康项目，打造面向东盟的电子信息产业基地；加快推进宝塔生物医药产业园、那桐生物能源产业园、里建生物制造产业园、高新区生物医药园等一批专业园区建设，打造国家生物高新技术产业基地。

　　4、优化企业环境，做好各项服务

　　一是要营造工业发展氛围。对企业发展中的“中梗阻”问题，要痛下决心予以解决；对企业的服务，要真正做到企业围墙外的一切事情都由政府全面解决。二是要在全区营造爱护企业家、关心企业家的观念。要加强企业家队伍建设，每年都采取“走出去、请进来”的办法，带企业经营者外出学习考察，请知名经济专家为企业经营者讲课，提高其素质，使其真正成为名副其实的企业家。三是要在全区建立工业发展会商机制。建立工业发展联系会议制度，定期分析工业发展态势，发挥职能部门的作用，努力为工业经济发展出主意、添措施。

　　南宁市还将推进中小企业成长计划，引导中小企业向“专、精、特、新”发展，鼓励中小企业为大企业配套，打造产业链，催生产业集群。年内新增规模以上工业企业50家以上，新增产值超亿元企业30家以上。此外，为推进成长型小企业标准化生产，不断提高产品标准化程度，市财政还拿出了30万元作为对开展标准化生产企业的奖励。

　　发展是解决一切问题的总钥匙，制度对于解决民生问题具有根本性、长期性和决定性的作用，这在欠发达地区尤其突显，因此要坚持制度先行，发展壮大特色产业，增强经济实力，为民生改善创造了条件，促进中小企业发展，扶持微型企业，坚决贯彻我市《2012年南宁市实施抓大壮小扶微工程方案》，有效整合制度，加快改善民生，切实做到以小财政托起大民生，以大民生促进大发展。

　　（作者系南宁市质量技术监督局法制科副科长，本文获2012年南宁市优秀统战调研论文三等奖）